Образование приказной системы управления в Русском государстве

Ко вторым по значимости полномочиям воеводы относились полицейские функции, в рамках которых он осуществлял: надзор за казенными постройками и городскими строениями; надзор за состоянием дорог, мостов и перевозов, их ремонт и прокладка новых; надзор за ямской гоньбою; реализация мероприятий, связанных с эпидемиологической обстановкой и моровыми поветриями (устройство застав, оцепление зараженны

х мест); надзор за противопожарной безопасностью и т.д. Одной из важнейших функций воеводы были фискально-финансовые: надзор за сбором податей, пошлин и отправлением повинностей; надзор за осуществлением действий таможенного и кабацкого характера. Напомним, что все перечисленное относилось к непосредственному ведению посадских и сельских самоуправляющихся общин, и осуществлялось через своих выборных людей - старост и целовальников. Поэтому воевода, реализуя свои прерогативы, защищал, прежде всего, интересы государства. Наконец, в ведении воеводы состояли все служилые люди, проживавшие в уезде или соответствующем городе. Аппарат воеводы, помимо дьяков и подъячих, состоял из так называемых "приказных" - тиунов, доводчиков и праветчиков, бывших на государевой службе. В тех местах, где еще сохранилось, и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.[4]

Кроме воевод, на местном уровне по-прежнему продолжали действовать и другие "государевы люди", присылаемые из Москвы в рамках подведомственности того или иного приказа. К ним относились: становщики - возглавлявшие становую администрацию, слободчики - осуществлявшие руководство слободскими делами и поселыцики - ведавшие вопросами управления сел, непосредственно принадлежавших государю (так называемых, подклетных или дворцовых селений). Однако с заменой наместников воеводами произошли и некоторые изменения (впрочем, не принципиального характера) в рамках местной администрации, так сказать, среднего звена: вместо волостелей, становщиков и пр. "государевых людей", кормившихся на волостном, становом и слободском уровне, стали действовать приказчики, в том числе, городовые, получавшие за свою работу (по существу, ничем не отличавшуюся от того, чем занимались их предшественники) особое жалование.

Нельзя не признать, что результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного ("московская волокита"), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная в период абсолютизма. Московская волокита при всей ее видимой "значительности" не только не усилила государственную власть, но в конечном итоге ее еще более ослабила, так как именно она тормозила развитие хозяйственной деятельности на местах, реформу армии, выход к морю и создание флота, без чего дальнейшее поступательное развитие России было, по существу, невозможным.

Положительной чертой введения приказно-воеводского управления было, прежде всего, то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать и при воеводах. По отношению к губным властям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, а губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников). Что касается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к ним воевода становился вышестоящим должностным лицом в сфере полицейской деятельности, а в финансово-хозяйственной - земские учреждения продолжали действовать самостоятельно.

Говоря о соотношении централизации (самодержавия) и самоуправления в период создания Московского централизованного государства, можно отметить следующее. Эти два понятия не противоречат друг другу, более того, самоуправление представляет собой обязанность, способ осуществления государевой службы (государева тягла).[5] Такое, по существу, делегированное самоуправление лишь усиливало верховную власть, а не противостояло ей. В свою очередь верховная власть, осуществляя свои полномочия, "строит землю" в соответствии с имевшимися в это время условиями, прежде всего самим самоуправлением. Конкретные формы общественного устройства, в том числе имеющиеся условия или административно-территориальное деление, могут меняться либо вообще исчезнуть. В соответствии с имеющимися условиями может меняться и уровень самоуправления, но его государственно-правовое соотношение с верховной властью остается в сущности неизменным.

При переходе к абсолютизму происходит еще большее слияние верховной власти с управлением. Московский государь, с одной стороны, становится "первым чиновником" государства, с другой стороны, утрачивает способность к прямому управлению. Этот процесс начинает набирать силу после "Соборного Уложения" 1649 года. Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее, подавляющее большинство дел решаются непосредственно в московских приказах и осуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.

Соединяя понятия о верховной власти и правительстве, абсолютизм далее соединяет понятия о правительстве и бюрократии. На этом фоне самоуправлению отводится все уменьшающаяся роль в системе управления.

Дальнейшая тенденция к централизации власти отражается и в эволюции Думы и ее социального состава. В составе властвующей элиты XVII века наряду с традиционной группой знати, занимающей, как правило, высшие военные должности, все более заметной становится новая группа - высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата.

Эволюция сословной структуры Московского государства и социального состава правящей элиты сопровождалась сдвигами в системе административного аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с боярской думой стержнем политической системы государства становятся центральные административные учреждения - приказы. Известный дореволюционный исследователь Е.П. Карнович отмечал по этому поводу, что "всего на Москве, кроме городовых и патриарших приказов и таможен, было 42 приказа, и что дьяков в тех приказах, и по городам и с воеводами было до 100, а подьячих - до 1000 человек, но без всякого сомнения, сверх этих, так сказать, штатных nnn чиновников, приказы дополнялись множеством низших служителей". Роль государства в мобилизации ресурсов, организации сословного строя, войска и управления делала необходимым большой административный аппарат, его постоянное совершенствование, связанное с расширением функций и увеличением централизации.[6]

Этим объясняется механический рост числа приказов, наделение их новыми, ранее не свойственными функциями, распространившаяся практика создания временных приказов по мере возникновения надобности в них. Так, Разрядный приказ имел в своей компетенции управление служилыми людьми, определение их на службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а также ведал их учетом. Поместный приказ обеспечивал функционирование поместной системы - он непосредственно ведал фактическим распределением земель среди служилых людей, оформлял все сделки на поместные земли, имел и судебные функции по этим вопросам.

 Скачать реферат