Политический вопрос в России
2.4. Российский федерализм
В рамках макрополитического процесса развивается конкретная динамика административных реформ, связанных в первую очередь с преобразованием российского федерализма. Не стоит сбрасывать со счетов мощный конфликтогенный потенциал стремительно развивающихся процессов в этой сфере.
В подлинно содержательном отношении Россия не имела глубокого оп
ыта реального, подлинного федерализма. Российская империя была унитарным государством с предельно централизованной системой управления. В советское время существовал номинально декларируемый федерализм. И лишь с 1991 г., после авустовского кризиса, начались сложные этно-политические процессы, направленность которых хорошо выразила формула Ельцина: «берите суверенитета столько, сколько сможете переварить». Но эти процессы сыграли роль своеобразного тарана в борьбе против тоталитарной системы власти и ее ядра – КПСС. Фактически же этноэлиты сделали ставку на национализм для удержания своей власти и экономической независимости в той псевдолиберальной атмосфере реформ. Деятельность «суверенизировавшихся» местных элит в области законодательства и практической политики в прошедшее десятилетие ельцинского режима позволила говорить о «дикой конфедерации». Конституция 1993 г. и последующее конституционное развитие отразили эти центробежные тенденции достаточно четко в виде, так называемого, «договорного федерализма» и противоречивой концепции «внутреннего суверенитета». Эта достаточно неустойчивая и внутренне противоречивая концепция асимметричного российского федерализма, в которой субъекты федерации, подобно матрешке, содержат внутри себя других «субъектов», на деле стала, однако, выражением реальных политических интересов – борьбы за раздел собственности, распределение ресурсов и власти. Следствием этого явилось, в частности, появление региональных патриархально-этнократических режимов (яркий пример – Калмыкия с Илюмжиновым) или авторитарных клиентелистских режимов личной власти (вроде Приморья при Наздратенко).
Поэтому путинский лозунг об укреплении государственности, властных структур (особенно по вертикали, а затем и по горизонтали) означал не только пересмотр политики безбрежной «суверенности», но и вполне соответствовал объективной потребности сохранения «единой и неделимой» России, отражая вполне реальную тенденцию объединения на качественно новой основе.
Болевой вопрос предложенных реформ: просчитаны ли оптимальные способы реформ российского федерализма, где пределы легитимности реформы, как они сочетаются с конституционной концепцией федерализма и можно ли одним волевым усилием государства превратить ассимитричную федерацию в централизованную?
Критический настрой и скрытое ошюзиционирование проводимой административной реформе со стороны субъектов Федерации направлены против завуалированной, скрытой формы усиления влияния президентской власти на регионы. Так, в частности, отмечается, что данная программа реформ в направлении унификации и рационализации регионального законодательства идет без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъектов Федерации. Противники унификации регионального законодательства (конституций и законов) подчеркивают ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существование различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Проблема разграничения полномочий в создающейся вертикали власти высвечивает острую необходимость поиска какого-либо правового консенсуса, поскольку по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, которые регламентируют все и вся, не оставляя места для инициативы регионов. Фактически происходит нарушение Конституции РФ. И далее предлагается такая процедура принятия федеральных законов, которая позволяет им вступать в силу с одобрения более половины субъектов Федерации. При этом сам закон не должен иметь характера прямого действия, а определять лишь общие принципы деятельности в той или иной сфере. Тогда его естественным дополнением становится региональный закон, учитывающий местную специфику.
Административная реформа существенно меняет роль и Совета Федерации в системе разделения властей, а вопрос о соотношении государственной Думы, Совета Федерации и Государственного Совета остается открытым. Возникли две полярные позиции. Наиболее решительные сторонники пересмотра Конституции вообще предложили ликвидировать двухпалатную систему, ввести однопалатный парламент, избирающийся по мажоритарной системе, а функции СФ передать Госсовету (в состав которого должны войти главы субъектов Федерации). Противники пересмотра Конституции и предложенных реформ, отстаивающие существующую систему, напротив, усматривают в стабильности Совета Федерации важнейшую гарантию федерализма и принципа разделения властей. Верхняя палата в такой интерпретации – неотъемлемая часть системы сдержек и противовесов, ограничивающая президентский авторитаризм.
Предложенные административные нововведения, означают введение новой концепции президентской власти. Тезису о необходимости укрепления вертикали власти президентом (который тогда должен непременно быть главой исполнительной власти) оппоненты противопоставляют тезис о президенте как суперарбитре (в соответствии с его реально прописанной в Конституции 1993 г. функцией главы государства), стоящем над всеми ветвями власти и координирующем их деятельность. Снятие чиновника исполнительной властью – дело прокуратуры, ведь он может всегда обратиться в суд. Если снимать будет президент – то тогда он должен судиться с президентом, что абсурдно. Если эта практика будет реализована, полагают аналитики, то у нас «установится полицейское государство со следователем во главе».
Обобщая дискурс относительно российского федерализма, можно сказать следующее: и противники, и сторонники административных нововведений едины в определении данных реформ как радикальных с точки зрения трактовки российского федерализма; в том, что эти изменения ведут к централизации управления и контроля; наконец, в том, что их следствием становится резкое усиление реальных полномочий главы государства в области регулирования федеративных отношений на законодательном и особенно – кадровом уровне. Основным объектом споров становится вопрос об эффективности нового административно-территориального деления страны и института полномочных представителей президента.
Новая система федеральных округов имеет ту особенность, что жестко фиксирует все возможные составляющие в рамках окружного деления, превращая его фактически в новое административно-государственное деление. Федеральные округа концентрируют управление экономикой, вооруженными и милицейскими силами, судебной системой, образованием, медициной и вообще всеми сферами государственной деятельности. Скрытая угроза нового сепаратизма потенциально заложена в новой схеме государственного управления.
Полномочия же полпредов часто выходят за рамки координирующих функций и все более включают функции реальной исполнительной власти. Если эта власть будет включать также известный контроль над силовыми структурами, то она приобретет всеобъемлющий характер. Сама правовая неопределенность функций полномочных представителей способствует не сокращению, но расширению их властных полномочий. С другой стороны, отсутствие системы социального и правового контроля над новым институтом усиливает скрытые возможности «окружного» сепаратизма или абсолютизации своих статусно-позиционных преференций в ущерб региональным властям.