Опыт становления местного управления в Росии

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-

либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в Х веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с “лихими людьми”, собирали государственные налоги и начиная с середины ХУI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца ХУ в.

Реформы Петра 1, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего “земского мира” скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Именно опыту сочетания государственной и муниципальной власти во второй половине Х века будет посвящена следующая глава.

Глава II Система земского самоуправления на основании реформ второй половины ХIХ века.

1) Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины ХIХ века.

а) Земское самоуправление на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864

Применительно ко второй половине ХIХ века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра I 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением

Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.

Причем земские учреждения даже в этих административно-территориальных единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально в 1864 году они были введены в 34 европейских губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882г.

 Скачать реферат