Подземное хозяйство - правовое регулирование

Наряду с МПИ рыночной ценностью является относящаяся к ним геологоразведочная документация. Последняя становится производственным секретом того, кто ее добыл и за чей счет были произведены поисковые или разведочные работы (данные о строении земной коры, хотя они также добываются с помощью геологических работ, не считаются производственным секретом).

В РФ государственной собственности на нед

ра (как и на другие природные ресурсы) присуща "нерыночная" черта, которая выражается в том, что одни и те же государственные органы выступают одновременно и в качестве хозяйствующих субъектов, и в качестве властных структур. Поэтому у их договорных контрагентов порой возникает недоверие к этим органам, поскольку они имеют возможность в любой момент повести себя не как участники договорных отношений, а как административные инстанции, которые способны в приказном порядке навязать другой стороне нужное им решение.

Чтобы снять такие опасения, надо признать, что исполнительные (административные) органы власти в заключаемых ими хозяйственных договорах выступают исключительно как хозяйствующие субъекты и поэтому не вправе прибегать к административным методам для урегулирования возникающих спорных ситуаций. Уместно вспомнить, что в Постановлении Совета Народных Комиссаров РСФСР времен нэпа о порядке сдачи в аренду государственных предприятий частному сектору (от 5 июля 1921 года) оговаривалось, что договор аренды "может быть расторгнут не иначе, как по суду".

Конструкция договорных отношений полезна и целесообразна также тогда, когда требуется возместить контрагенту стоимость разработанной им геологической документации или затраты, произведенные им на создание горных выработок, которые он передает государству. Понятно, что такие расчеты должна (и способна) производить государственная хозяйственная организация, а не стоящий за ней орган управления*(2).

Закон допускает положение, при котором от горнодобывающего предприятия государство может потребовать двойную плату за геологоразведочную документацию - за ту, которая ему предоставляется, и за ту, которая будет создана в результате новых независимых разведок, призванных восполнить запас истощаемых полезных ископаемых того же рода. Эта вторая плата ведет свое начало с 70-х гг., когда она служила суррогатом цены за МПИ, которое предоставлялось в распоряжение ГДП. Но в нынешних условиях такой суррогат потерял смысл (если даже признать, что когда-то он его имел). Поэтому институт специального платежа, за счет которого предполагается проводить геологоразведочные работы для восполнения теряемых запасов, должен быть пересмотрен.

При регулировании отношений, касающихся геологоразведочной документации, целесообразно использовать опыт тех зарубежных стран, где эта документация представляет рыночный товар. В некоторых штатах США местные управления геологии предоставляют имеющиеся у них данные о недрах частным компаниям в обмен на те сведения, которые последние добудут в ходе собственных геологоразведочных и (или) добычных работ.

В РФ основной платеж, который выигравшее конкурс ГДП должно внести в бюджет, иногда строится как фиксированный процент от цены добываемого им сырья или топлива. Этот процент (по идее) не должен меняться за период, пока длится разработка месторождения. Но такой порядок не всегда отвечает экономической реальности. Конъюнктура рынка нередко меняется, и тогда фиксированное процентное отчисление может оказаться либо слишком обременительным для плательщика (если цена снижается), либо неоправданно низким (если цена растет).

В зарубежной практике известна двойная цена, за которую МПИ передается ГДП в разработку*(3). Одна цена ("ройалти") устанавливается в виде некоторой прейскурантной стоимости минимальных долевых отчислений от объема добываемого сырья или топлива. Что касается другой цены - "бонуса", то претенденты соревнуются между собой на торгах за право разработки МПИ, предлагая фиксированную сумму платежа за каждую добытую в будущем товарную единицу. Здесь любой претендент должен делать вероятностные расчеты, поскольку предлагаемый размер бонуса зависит от того, как он предвидит движение рыночных цен на свою продукцию в период действия договора с собственником недр. Такой прием был бы, видимо, оправдан и в наших условиях.

В России плата, которая взимается с ГДП, называется налогом и даже акцизом. Оба эти термина представляются спорными. Налог - это платеж в пользу государства, за который плательщик не получает какого-либо эквивалента в прямом виде. Но в случае использования недр такой эквивалент присутствует, причем в весомой материальной форме - в виде добываемого сырья или топлива. Здесь уместно говорить не о налоговых отношениях, а о хозяйственной сделке между собственником недр - государством и их разработчиком - ГДП. Этот тип сделок еще в древнеримском праве определялся формулой do ut des ("даю, чтобы ты дал"). Никакого отношения к налогам он не имеет.

Еще меньше оснований при разработке МПИ говорить о налоговых отношениях типа акцизов. Акцизы представляют собой более или менее произвольные наложения на цены товаров, которые (наложения) поступают в пользу государства. Обычно это касается предметов потребления, считающихся нежелательными для здоровья человека (алкоголь, табак), или же товаров, предназначенных для богатых. Ни то, ни другое обычно не присутствует при добыче полезных ископаемых. Плата же, взимаемая за разработку МПИ, вообще не относится к налогам. Ее правильная экономическая природа - это рента, точнее, горная рента.

Из сказанного вытекает тот практический результат, что налоговая служба не должна иметь отношения к разработке МПИ, если не считать обложения прибылей ГДП, а также хозяйственных организаций, занимающихся поисками МПИ и разведкой недр. Плата (не налог!) за разработку недр должна поступать собственнику недр в лице того ведомства, которое ими управляет. В настоящее время наиболее близким по этому определению ведомством является Госгортехнадзор, хотя и ему не хватает полномочий заказчика по геологическим работам. По-видимому, его следовало бы объединить с теми геологическими организациями, которые ведают накопленными данными о недрах ("геологическими фондами"). В таком виде он приблизился бы к тому идеальному государственному органу, который должен осуществлять управление недрами.

Законодательство о недрах будет развиваться и впредь. Очень важно, чтобы проекты нормативных актов были доступны общественности - не только правоведам, но также профессиональным геологам, другим специалистам по ресурсам, администраторам.

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Земляные работы воздействуют не только на почвогрунты, но и на культурные объекты, находящиеся на поверхности земли. К сожалению, вопрос о сохранении и утилизации этих объектов (например, деревьев, кустарников, дернины, строительных материалов, остающихся после разборки конструкций) остается неурегулированным.

 Скачать реферат