Организация политических институтов
Однако анализ современного законодательства в области местного самоуправления (начиная с принятия в 1990 году закона СССР "Об общих началах и основных принципах местного самоуправления") обнаруживает тенденцию к постепенному воссозданию властной вертикали и перераспределению прав органов местного самоуправления в пользу прав субъектов федерации, на территории которых они находятся. По
литический институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с "центром" исторически развивается. При сохранении общего принципа взаимодействия между уровнями региональной иерархии происходит все более свободное установление взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом интересов населения, проживающего на их территориях, а также усиление договорного начала при установлении компетенции разных уровней регионального управления.
Назначение региональных руководителей и выборность органов регионального управления на протяжении российской истории существуют параллельно. На тех или иных уровнях административного деления государства в тот или иной период они могут реализовываться в разной мере. Например, до 1917 года существовала выборность на уровне местной общины и назначение на уровне губернаторов. Но назначение руководителей сочеталось с выборностью региональных органов власти. При этом идет постоянный поиск меры такого сочетания, позволяющий учитывать и интересы локального сообщества (через выборность его представителей), и всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления). Приведу в качестве примера краткую историческую справку об организации управления волостями в период от Ивана IV до Петра I.
Для управления волостью в XIV-XVI веках московским царем назначались наместники (волостели). Затем в 1555-1556 годах Иван IV фактически упраздняет должность наместников, повелевая выполнять государеву службу выборным "излюбленным старостам". После Земского собора 1613 года верховная власть снова вводит приказно-воеводское управление. Воеводы работают на государевом жаловании и государем назначаются. Параллельно с ними в соответствии с указом 1627 года действуют губные старосты (выборная земская власть), которые заменяют воевод в тех волостях, где их почему-либо нет, либо в период их отсутствия. В 1669 году институт губных старост был уничтожен, а их дела были переданы воеводам, но в 1684 году он был восстановлен и просуществовал до 1702 года. Затем по указанию Петра I губное самоуправление было ликвидировано, а его функции снова возложили на воевод, назначавшихся из "центра".
Превалирование выборности или назначения в тот или иной период было связано с конкретной социально-экономической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например в связи с военными действиями, то преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, то увеличивался поток жалоб населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.
В конце XIX века институт назначения, например городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского главы по городовому положению 1892 года происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями.
Хорошо известна практика назначений региональных руководителей в советский период, когда они формально выбирались, а затем утверждались, фактически же, назначались органами КПСС соответствующего уровня. Демократизация общественной жизни в ходе перестройки привела к изменению этого порядка.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года отменено назначение региональных руководителей. Они выбираются населением соответствующих регионов. Но в настоящее время растет осознание того, что "введение в действующую Конституцию принципа выборности глав областей и краев при полном отсутствии у Центра каких-либо правовых возможностей смещения их с должности привело к значительному ослаблению властной вертикали. В условиях регионализации хозяйственных связей это неизбежно ослабляет единство Российского государства.
Отмена назначений означает поиск иного адекватного им правового механизма, обеспечивающего выполнение губернаторами их функций одновременно и как представителей избравшего их народа, и как представителей Российского государства в современных условиях. Высказываются, например, такие предложения: "Федеральным законодательством в соответствии с Конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства . вплоть до лишения губернатора полномочий по инициативе президента". Тем самым можно констатировать, что современные формы реализации института назначения пока не найдены.
Единогласие, или круговая порука, как форма ответственности территориальных общностей - следующий политический институт, определяющий взаимодействия в региональной структуре российского общества. Это форма солидарной ответственности территориальных общностей перед верховным уровнем управления, предполагающая внутреннее единогласие их членов по поводу принимаемых на себя обязательств. Данный институт соответствует корреальному (солидарному) обязательству, известному в юридической практике западных стран.
В одной из первых форм территориального управления в Древней Руси - вече-достижение единогласия и реализация принципа круговой поруки зашифрованы для нас в так называемом поле, т.е. поединке между сторонами, имеющими различающиеся мнения. Если стороны не могли прийти к единодушию или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, что ее противники прекращали отстаивать свою точку зрения, то дело решалось "полем", или дракой. "Поле" как судебный поединок должно было следовать определенным правилам. Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что и фиксировалось обществом. В дальнейшем "поле" как способ достижения общей позиции вымирает. По указу 1556 года предписывалась замена "поля" крестным целованием, закрепляющим единство позиций сторон.
На роль круговой поруки в устройстве территориального управления на Руси обратили внимание историки права. Они указывают, что "через круговую поруку осуществляется воздействие верховной власти . Круговая порука господствовала и на "вселенских советах" (Земских соборах.). Она обеспечивалась традиционными на Руси началами единогласия - вопрос обсуждался до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к кресто-целованию". Общая резолюция, которой заканчивалась соборная грамота, была самым существенным моментом. Целовать крест на своих речах значило обязаться под присягой исполнять соборный договор. Таким образом, фиксировалось общее, "круговое" формальное обязательство, связывавшее членов собора в нечто целое по отношению к соборному приговору. Тем самым круговая порука обеспечивала государственный интерес.
Скачать реферат