Организация политических институтов
Размышляя о природе данного политического института, можно предположить, что в его основе лежит экономическая необходимость, ибо задачей институтов, как подчеркивал Норт, в конечном счете является создание благоприятных условий для экономического развития. Эта экономическая причина заключается в особом, коммунальном характере основных используемых производственных ресурсов и материально-техноло
гической среды в российском обществе.
"Коммунальность означает такое устройство материально-технологической среды, при котором все ее части представляют единую нерасчленимую систему и не могут быть обособлены без угрозы ее распада. Такая коммунальная среда является общественным благом и условием выживания всего общества". Использование коммунальной среды может быть только согласованным, единым, в котором никто не нарушает общих установленных правил и не пытается использовать ее в интересах какой-либо группы. В Древней Руси основу такой коммунальной среды составляла система речных путей, обеспечивающая внутренние взаимосвязи и выход на заморские рынки.
Другим важным элементом коммунальной среды была земля, в силу известных характеристик требовавшая общей, совместной защиты и обработки.
В настоящее время материальную основу коммунальной среды составляют помимо земельных ресурсов транспортные наземные коммуникации, прежде всего железнодорожные, а также единые системы энергия и теплоснабжения. Отмеченные особенности коммунальной среды России закрепляются в наше время уже законодательно. Так, в законе "О федеральном железнодорожном транспорте" прямо указано, что железнодорожный транспорт - единый производственно-технологический комплекс. Аналогичное положение содержится и в принятом Государственной Думой 18 февраля 1998 года постановлении "О структурной реформе в электроэнергетике Российской Федерации", где прямо указано, что разделение единой энергетической системы страны на отдельные энергетические организации ведет к ее разрушению.
Попытки использования общей материально-производственной среды в интересах какого-либо одного региона приводили к ослаблению государства в целом и поэтому жестоко пресекались. Пример борьбы Московского княжества с новгородцами в XVI веке ярко иллюстрирует это положение. Будучи северо-западной окраиной русского государства, Новгород, с одной стороны, жил за счет доставляемого из центральных областей хлеба, а с другой - использовал в своих интересах выгоды от иноземной торговли. Добиться единогласия новгородцев в исполнении общегосударственных дел, включить их в систему круговой поруки не удавалось, что в итоге и привело к известным кровавым событиям. Иван Грозный покорил вольный Новгород, уничтожив физически одну часть населения, а другую переселив в центральные московские земли и заселив земли новгородские выходцами из других регионов Московского царства.
Устойчивость института единогласия, или круговой поруки, наблюдалась на протяжении всей российской истории. Например, съезды КПСС можно рассматривать как аналог проводившихся ранее Земских соборов. Так же, как и Земские соборы, они были вызваны к жизни административными потребностями государства. На них достигалось единогласие региональных представителей по поводу решения основных вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась та самая круговая порука, которая служила гарантом исполнения принятых решений.
На нынешнем этапе принцип единогласия и круговой поруки выражается уже в современных правовых нормах. Примером является федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года и одобренный VI Съездом народных депутатов России 10 апреля 1992 года. Федеративный договор инкорпорирован в текст Конституции 1993 года. Это принципиально новый юридический акт в государственном строительстве России. Он был подписан, с одной стороны, органами федерального центра, а с другой - органами власти субъектов Федерации - краев, областей, Москвы и Санкт - Петербурга, национальных автономий (кроме Чечни и Татарстана).
Субъекты Федерации, подписавшие этот договор, единогласно согласились с теми политическими условиями, которые были декларированы федеральным центром, поскольку их законодательные и экономические права были существенно расширены. Подписание федеративного договора позволило сохранить единство страны и остановить начавшийся в Российской Федерации "парад суверенитетов".
Необходимость соблюдения отмеченного принципа единогласия прослеживается в порядке внесения изменений в Конституцию, как это установлено федеральным законом "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 4 марта 1998 года. Согласно этому порядку соответствующий закон России сначала принимается обеими Палатами Федерального Собрания, а затем в течение года должен быть одобрен законодательными (представительными) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации. Но даже в этом случае Президент России или законодательный орган "несогласного" региона вправе обжаловать постановление об этом законе в Верховном суде страны. "В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования". Другими словами, если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок, закон о поправках к Конституции принят не будет.
Беглый исторический экскурс на тему реализации политического института единогласия, или круговой поруки, как формы ответственности регионов обнаруживает отчетливую тенденцию. Развитие идет в сторону более свободного проявления интересов региональных субъектов, уменьшения роли насильственных форм при разрешении возникающих конфликтов и усиления правового характера процедур.
Обращения и жалобы населения как регулятор деятельности региональных органов представляют собой политический институт, являющийся элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий формы контроля над их реализацией. Если в западных странах борьба с ущемлением прав населения со стороны органов регионального управления реализуется прежде всего через судебную систему, то в России важнейшим инструментом отстаивания своих прав была административная жалоба в вышестоящую инстанцию.
Роль жалоб в функционировании регионального управления отмечена рядом исследователей. Например, правоведы Института государства и права РАН при историческом исследовании территориального самоуправления в России указали, что существенное значение имело взаимодействие верховной власти и земли "посредством челобитной деятельности", т.е. через подачу высшим органам управления индивидуальных или групповых (от сословий или территориальных общностей) чело-битий.
На основании обращений и жалоб населения высшие органы управления судили об эффективности региональных руководителей разного уровня - как выборных, так и назначаемых. Например, при назначении воевод в царствование Михаила Романова правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто "на сильных бьют челом". Точно так же и при расширении выборного начала, например в сельских обществах в XIX веке, вводятся земские начальники, которым предоставляются широкие права по надзору за должностными лицами крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей.
Скачать реферат