Перспективы реинтеграции сложноподчиненных субъектов Российской Федерации
Такое решение Конституционного Суда можно толковать как нежелание вмешиваться в прерогативу федерального законодателя, и с этой позиции оно вполне объяснимо. Другое дело, что статус сложносоставных субъектов Федерации так и остался невыясненным. Федеральный законодатель попытался решить проблему автономных округов посредством принятия поправок в Федеральный закон “Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации” № 184-ФЗ (Федеральный закон № 95-ФЗ), причем не всегда ориентируясь при этом на Конституциею и решения Конституционного Суда.
В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий. Нормами ст. 26-6 закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации, указанные в пп.пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 50-ти компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям)[3].
Подобный подход нельзя считать соответствующим Конституции Российской Федерации. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом. Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 закона не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ27, согласно которой округ “вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации”, что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации.
Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов Федерации, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, не соответствует Конституции и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов.
Подход разработчиков закона к проблеме сложносоставных субъектов Федерации не совсем последователен исходя из логики федеративной реформы. С одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, которые оказались не в состоянии реализовать указанные полномочия должным образом. С другой стороны, произошло лишение ряда финансово самостоятельных субъектов Федерации (автономных округов) принадлежащих им полномочий. В Конституционный Суд уже поступал запрос от Ненецкого автономного округа на предмет проверки конституционности норм Федерального закона № 95-ФЗ, однако Суд не стал рассматривать вопрос по существу под формальным предлогом – указанные нормы в отношении автономных округов еще не вступили в силу.
К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ и Федеральный закон № 122-ФЗ, т.н. базовые законы федеративной реформы, были приняты слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ их положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий их принятия. В результате обоим законам так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера.
Очевидно, что одной из целей принятия законов стало стимулирование автономных округов к интенсификации процесса слияния с краем и областями. Однако предпочтительнее было бы, на наш взгляд, уделять больше внимания реальному экономическому побуждению территорий к объединению, стимулированию их более тесного взаимодействия в самых разных областях, нежели отъему у них полномочий. Необходимо отойти от привычной политики “вдавливания” округов в области, а предложить им приемлемую концепцию социально-экономического развития в рамках обновленных субъектов Федерации.
Как заметил Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию, “многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой – даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных национальных проектов”.
Глава 2. Практика укрупнения субъектов в РФ
§ 2.1 Российская практика укрупнения субъектов Федерации
Россия, как уже отмечалось, является мировым лидером по количеству субъектов Федерации и, можно добавить – по сложности федеративной структуры. Поэтому не все зарубежные рецепты можно считать для нее подходящими, тем более в сложившейся непростой ситуации. Как известно, сегодня в стране проводятся крупномасштабные реформы в различных сферах общественных отношений – федеративная, административная, политическая, избирательная, социально-экономическая. Проведение одновременно с ними еще и реформы субъектного состава Федерации может дать слишком большую нагрузку на государственный механизм. С другой стороны, пробуксовка многих реформ как раз и была вызвана к жизни устаревшей структурой Федерации, наличием в ее рамках неэффективно взаимодействующих между собой управленческих звеньев.
Дискуссия об оптимальности существующего в настоящее время субъектного состава со всей ясностью демонстрирует тот огромный массив противоречий, который накопился в государственном устройстве нашей страны за последние годы. Мало кто отрицает неэффективность существующего субъектного состава, но даже намек на его возможную оптимизацию вызывает зачастую неоднозначную реакцию со стороны различных общественных сил (подробнее об этом – в Приложении).
Российская Федерация – сложносоставное государство, имеющее в своем составе согласно ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. На конституционно-правовом уровне уже решился вопрос о слиянии Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом с последующим образованием Пермского края. Следующие объединяющиеся субъекты Федерации – это Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа. Референдум по вопросу об объединении состоялся 17 апреля 2005 года, явка населения стала рекордной за последние годы. Небывалым было и единодушие людей, отдавших свои голоса за объединение. Проект федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» рассматривается в настоящее время Государственной Думой[4].
Скачать реферат