Перспективы реинтеграции сложноподчиненных субъектов Российской Федерации
1-й этап (1990 — август 1991). «Берите столько суверенитета, сколько сможете .». Этап «обвальной» суверенизации, стихийного и по большей части неправового «урывания» различными территориальными субъектами дополнительных полномочий и привилегий — декларации о суверенитетах, свободные зоны и т.д. К этому же периоду относится и закрепление в российской Конституции возможности выхода из состава кра
ев и областей автономных образований (декабрь 1990 года), чем последние не преминули воспользоваться. В этот период латентные некогда региональные факторы стали «козырем» в борьбе между союзным и российским центрами власти, и неудивительно, что и те и другие, стремясь заручиться поддержкой в нижних этажах бывшей иерархии, повышали их статус, внося дополнительный хаос в и без того разваливающуюся систему. Ностальгические воспоминания об этом «золотом времени» представителя администрации города Тюмени — яркая тому иллюстрация: имея возможность выбирать сюзерена и самостоятельно устанавливая правила своей деятельности, местная власть, по сути, оказывалась полностью бесконтрольной и предоставленной сама себе. Неудивительно, что сочетание ресурсов ТЭК плюс частичный статус национальной автономии в этой ситуации превратили округа Тюменской области в мощный и в известном смысле самодостаточный политический фактор.
2-й этап (август 1991 — март 1992). Период «бури и натиска». После распада структур КПСС и прихода к рычагам реальной власти российский Центр оказался перед выбором модели реформы национально-государственного устройства. Судя по всему, какой бы то ни было продуманной концепции у российских лидеров не имелось и, кроме стремления удержать ситуацию под контролем, долгосрочных целей не преследовалось. Отсюда попытки резко уменьшить число регионов, исходя из удобства управления (вплоть до волюнтаристского проекта Конституции С.Алексеева — А.Собчака, предполагавшего сведение всех территорий к 10-15 землям); эти идеи поддерживались, в частности, тогдашним главой Госкомнаца В.Тишковы. Иную идеологию взаимоотношений Центра и субъектов Федерации закладывал подписанный в марте 1992 года Федеративный договор, который — при всех его многочисленных недостатках — устанавливал определенные правила взаимодействия субъектов региональной политики, очерчивая (хотя и нестрого) рамки компетенции Центра и субъектов Федерации. Для Тюменской области подписание Федеративного договора означало нормативно-правовое закрепление ее «составного» положения, фактически приравнявшее статус округов к статусу области в целом. Если не распад, то территориальное размежевание области с этого времени стало практически необратимым.
Другим важным аспектом данного периода стало начало гайдаровских реформ, которые усугубили политико-экономическую дифференциацию регионов. Триада АПК — ТЭК — ВПК начала рушиться; ВПК стал терять значение общенационального и тем более регионального политического фактора; АПК, теснимый на внутреннем рынке, благодаря высокой степени корпоративной организованности пока сохраняет позиции; ТЭК же (в особенности после прихода В.Черномырдина к руководству российским правительством) начал занимать доминирующее положение в структуре групп давления России, что обусловило подъем роли и влияния нефтегазовых концернов, чьи интересы в Тюменской области сосредоточены в основном в округах.
3-й этап (март 1992 — октябрь 1993). Период «перетягивания каната». Регионы обретают большую степень самостоятельности как от Центра, так и внутри себя (с лета 1992 года отмечается фактически полное доминирование областных элит и институтов над элитами и институтами областных центров). «Разборки» между клиентелами московских вождей лишь усиливали позиции региональных лидеров, подталкивая их к корпоративной самоорганизации. В этот период окончательно закрепляется существующее территориальное устройство Федерации; поворотным моментом здесь стало прецедентное решение Конституционного суда о правомочности инициативного решения о выходе Чукотского автономного округа из состава Магаданской области (1992 год). В этот же период происходит относительная стабилизация состава региональных элит и общей политической ситуации в большинстве субъектов Федерации (кроме «горячих точек» Северного Кавказа и некоторых других регионов).
Проявлением этих процессов стало обретение субъектами Федерации субъектной идентичности не только во взаимоотношениях с Центром, но и в самоосознании — через подготовку конституций республик и уставов краев и областей; логическим продолжением их было и стремление областей к повышению своего статуса — «республиканизации», прерванное после октября 1993 года и последовавшего вскоре разгрома Б.Ельциным «Уральской республики». В этот период «трехглавый дракон» Тюменской области складывается как реальное — и в правовом, и в экономическом плане — политико-территориальное образование.
4-й этап (после октября 1993 по настоящее время) можно охарактеризовать как период относительной рецентрализации. С одной стороны, на уровне президентского послания было заявлено об отказе от перекройки границ субъектов Федерации [9], с другой стороны, администрацией президента был взят жесткий курс на ограничение влияния субъектов Федерации на общероссийские процессы, сводившийся к политике «разделяй и властвуй». Особенности нынешнего этапа и ближайшие перспективы рассмотрим подробнее.
Среди тенденций нынешней региональной политики Центра выделим три наиболее значимых для понимания политического контекста регионализации вообще и тюменской ситуации в частности.
Во-первых, практика заключения договоров между Центром и субъектами Федерации (сама по себе, вероятно, оправданная) после договора с Татарстаном развивается по пути эксклюзивов, ничем не обоснованных ни с экономической, ни с правовой точки зрения (так, договор с Башкортостаном, закрепивший налоговые льготы региону, повлек за собой реакцию протеста органов власти соседней Пермской области, из кармана налогоплательщиков которой оплачивается относительное финансовое благополучие республики). И, хотя Комиссия при президенте по подготовке договоров под руководством С.Шахрая выработала более или менее четкие критерии подписания Центром этих документов, на практике уступки президента лидерам регионов будут зависеть, скорее всего, от силы лоббирования и степени демонстрируемой лояльности со стороны последних. Данное явление следует рассматривать прежде всего в свете предстоящих президентских выборов 1996 года — нынешнему президенту необходимо заручиться поддержкой региональных элит, от которых во многом будет зависеть характер и исход избирательной кампании.
Применительно к тюменской ситуации идеальным с точки зрения баланса интересов различных субъектов региональной политики области был бы вариант комплексного договора по формуле «1 + 1 + 2»[8] (Центр + область в целом + округа); однако логика развития событий скорее дает основания предположить, что договоры будут заключаться прежде всего с округами и прежде всего в интересах монополий ТЭК. Нынешнему российскому руководству ситуативно политически невыгоден сильный оппонент, каким могла бы стать единая область; это обстоятельство может диктовать все его ближайшие шаги.
Скачать реферат