Источники экологического права

4. Проблемы развития экологического законодательства

Одной из проблем развития экологического законодательства является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ определен круг вопросов, относящихся либо к ведению РФ, либо к совместному вед

ению Федерации и субъектов РФ, либо к ведению субъектов РФ. Однако, по мнению профессора А.И. Бобылева, такое разграничение порождает много противоречий в практике регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка "совместное ведение", в которой не находит отражения юридическая норма. Видимо, целесообразнее закрепить в Конституции гражданско-правовую норму о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в "совместном ведении". Законодательство устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в государственной собственности РФ, в государственной собственности субъектов РФ и "совместном ведении". Поэтому важным является установление режима собственности, пользования тех объектов природы, которые находятся в "совместном ведении".

Тормозом к цивилизованному разграничению полномочий является, по мнению автора, отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства РФ[17].

С обозначенной проблемой следует согласиться без сомнения. Но не следует смешивать разграничение предмета ведения и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, так как по сути речь идет о сфере управления природными объектами и о видах государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) на них. Об этом свидетельствует ст. 72 Конституции РФ, которая определяет в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и вопросы разграничения государственной собственности (п. 2)[18].

В развитие данного положения п. 2 ст. 77 Конституции устанавливает единую систему исполнительной власти в РФ.

Таким образом, законодательно урегулирован как раз режим объектов природы, находящихся в совместном ведении. Не регулированным остается режим разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации.

Современное экологическое право США включает совокупность нормативных актов, принимаемых законодательными и исполнительными органами Федерации, штатов и местных органов. Основу построения этой системы составляют принципы федерализма и верховенства федерального права, призванные обеспечить, с одной стороны, независимость законотворчества на различных уровнях власти, а с другой - единство и сбалансированность правовых требований на всей территории страны.

В свою очередь оба конституционных принципа служат исходной точкой для установления законодательной прерогативы каждого уровня. В США установление прерогативы или преимущественного права используют в качестве основного механизма разграничения совместной компетенции между уровнями власти, в сферу которой входит правовое регулирование охраны окружающей среды. На практике установление прерогатив федерального или штатного законодательства имеет характер сложного, порой конфликтного процесса, на который оказывают влияние, помимо толкований самой Конституции, политические приоритеты и правовые традиции.

В процессе перераспределения компетенции наблюдается существующая уже много лет тенденция к усилению позиций Федерации в области правового регулирования охраны окружающей среды. В результате в настоящее время федеральное экологическое законодательство занимает доминирующие позиции. Установление федеральной прерогативы означает лишение штата права осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу. Техника установления прерогативы Федерации включает фактическое принятие федерального экологического закона в конкретной области, после чего соответствующие правила штатов, если они были приняты ранее в данной области, перестают действовать. При этом прерогатива штатов и местных органов, или право осуществлять правовое регулирование по отдельным более узким вопросам, может оговариваться в таких законах или же возникает автоматически на основании применения доктрины так называемых "полицейских полномочий", позволяющих штатам и местным органам вводить экологические ограничения в интересах охраны "здоровья, безопасности, морали и общего благосостояния местного населения". Для установления своих законодательных полномочий штаты нередко прибегают к помощи судов. Распространенным способом является также заключение договоров. Эти меры позволяют штатам развивать свое экологическое законодательство, отражающее специфику штата, без вхождения в противоречие с федеральным законодательством.

С учетом российских проблем и интересов в американском опыте привлекают внимание следующие моменты. В силу комплексного характера экологического права разграничение компетенции не останавливается на принятии одного или ряда законов, определяющих меру допустимых законодательных полномочий каждого уровня. Скорее разграничение компетенции в целом и в области охраны окружающей среды - это постоянный процесс, который развивается под влиянием и правовых традиций, и меняющихся общественных условий, и приоритетов в государственной политике, и судебных решений. Вместе с тем этот процесс подчинен своим правилам и базируется на принципах и критериях, позволяющих поддерживать предсказуемость принимаемых решений, предупредить излишний, необоснованный диктат центра или, наоборот, его уход от решения общегосударственных проблем.

В новой России разграничение компетенции в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования вступило в начальную фазу. В настоящее время происходит накопление нормативного материала, осуществляются попытки выработать взаимоприемлемые для Федерации и субъектов Федерации подходы. Однако нерешенных проблем еще достаточно. Разграничение компетенции, особенно в области распоряжения природными ресурсами, остается конфликтной сферой внутригосударственных отношений. Все еще не ясно, на каких принципах будет поделена государственная собственность и каким образом будет разграничено управление ею. Решить одним разом эти и другие проблемы не представляется реальным.

Вместе с тем опыт США позволяет извлечь некоторые уроки. Прежде всего ясно, что физическое разделение государственной собственности не является панацеей от конфликтов по разграничению полномочий. Будет невозможно полностью исключить участие субъектов Федерации или местных органов, скажем, в управлении федеральной собственностью, то есть вопрос о разграничении снят не будет.

Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.

 Скачать реферат