Нормативно-правовая база принятия управленческих решений в области безопасности

Среди частных нормативных актов можно условно выделить две основные подгруппы. Одна из них объединяет законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Например, проблемы радиационного риска и радиационной безопасности регулируются федеральным законом "Об атомной энергии", "О радиационной безопасности населения"; риска и безопасности при эпидемиях и эпизо

отиях – законом Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; экологического риска и безопасности – законом "Об охране окружающей среды". Другая из упомянутых двух подгрупп частных правовых актов объединяет законы и подзаконные акты "функционального" характера, регламентирующие конкретные функции или деятельность конкретных органов. К этой подгруппе, в частности, принадлежат федеральные законы "О пожарной безопасности", "Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей", "О милиции", а также целый ряд постановлений Правительства и Указов Президента. Приведенная группировка нормативных актов, представляя определенное удобство для их дальнейшей систематизации, носит, конечно же, условный характер. На самом деле многие действующие законы и подзаконные акты соединяют в себе отраслевые (предметные) и функциональные признаки и конкретные функции и действия конкретных органов по их предупреждению и ликвидации, но в значительно меньшей мере, чем общесистемные нормативные акты. Например, федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует деятельность по управлению риском эпидемий как разновидности биолого-социальной чрезвычайной ситуации и в то же время регламентирует выполнение функции санитарного и медицинского контроля при любых типах таких ситуаций.

Стоит отметить наличие практически во всех перечисленных группах частных нормативных актов, как и в общесистемном законодательстве страны многочисленных статей и положений, регулирующих деятельность по предупреждению ЧС. Суть этих статей и положений заключается в стремлении нормативным путем стимулировать меры по раннему выявлению и минимизации риска здоровью и жизни граждан, социальному и экономическому благополучию общества и окружающей его среде.

Это достигается в рамках законодательных требований об экспертизе решений, отсекающей те из них, которые признаются в установленном порядке неприемлемыми по критерию допустимого интегрального риска (безопасности). К профилактическим мерам следует также отнести положения законодательства, связанные с повседневной деятельностью контролирующих, надзорных и инспекционных органов министерств, ведомств, общественных организаций. Отсутствие в нормативных актах требований о снижении риска, как показывают примеры федеральных законов "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и "О лицензировании отдельных видов деятельности", повышают незастрахованный риск ЧС.

1.2 Характеристика отдельных нормативно-правовых актов и их групп в области безопасности

Полноту номенклатуры соответствующих нормативно-правовых актов и степень их детализации, в частности, чёткость и комплексность критериев безопасности, в России трудно признать удовлетворительными. В большинстве своем они содержат лишь самый общий перечень требований и далеко не всегда предусматривают конкретный механизм ответственности за их несоблюдение. Кроме того, стандарты, от которых призваны отталкиваться эксперты при оценке интегрального риска, нередко пересматриваются, причем в сторону ослабления.

Среди нормативных актов и их статей важное место занимают законы, подзаконные акты и их положения, касающиеся планирования (регулирования) землепользования и лицензирования строительства предприятий и сооружений, включая выдачу разрешений на их эксплуатацию. Размещение населенных пунктов, хозяйственных и иных объектов на территориях с повышенным уровнем интегрального или частного рисков регулируется конкретными положениями федеральных законов "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", а также строительными стандартами "Строительными нормами и правилами" (СНиП), утвержденными ведомственными нормативными документами и правительственными постановлениями.

В них также содержатся санитарные и экологические ограничения по планировке и застройке населенных пунктов, предусматривающие недопущение размещения вблизи них и создание буферных (санитарно-защитных) зон вокруг потенциально опасных промышленных, энергетических, транспортных и иных объектов, и требования к выдаче разрешений на эксплуатацию. Отметим, что в отличие от России в ряде зарубежных стран СНиП имеют более высокий правовой статус, поскольку введены в действие региональными и федеральными законами, такими как, например, Закон 1971 г. "О городском и сельском планировании" в Великобритании.

Перечисленные ранее подгруппы частных нормативных актов также содержат статьи и положения, касающиеся повышения безопасности и снижения риска ЧС за счет своевременной и эффективной подготовки к этим ситуациям. Основу такой подготовки составляет планирование действий на случай возникновения ЧС, обучение и повышение квалификации специальных кадров (пожарных, врачей, спасателей, работников спецслужб и др.), обучение и информирование населения, а также создание финансовых и материально-технических резервов, что позволяет уменьшить уязвимость социально-экономических систем к воздействию опасных явлений и процессов.

Однако в базовом Законе о чрезвычайных ситуациях содержание планирования не раскрыто (сам термин "планирование" упомянут лишь дважды), притом, что за рубежом ему обоснованно посвящены либо большие разделы соответствующих базовых законов, либо самостоятельные нормативные акты. Кроме того, как правило, в российском законодательстве проводится, причем далеко не всегда последовательно и полно, лишь разграничение полномочий, ответственности и функций органов государственного управления в рассматриваемых областях. Некоторое исключение представляет Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя", регламентирующий подготовку кадров в этой сфере. Конкретные требования и сами процедуры планирования, подготовки и обучения кадров, которые раскрыты в подзаконных актах ведомственного характера, недостаточны при отсутствии частных законов или соответствующих положений (статей) в них, регулирующих подготовку (особенно взаимодействие различных ведомств и служб) к действиям в экстремальных условиях.

К числу таких нормативных актов, которыми Россия пока не располагает, следует отнести законы о снижении риска стихийных бедствий в целом и их наиболее опасных и разрушительных видов, связанных с наводнениями, подтоплением и землетрясениями. Это тем более удивительно, что на природные катаклизмы и опасности приходится более 4/5 экономического ущерба от всех ЧС как в России (здесь доля достигает 90%), так и за рубежом, где соответствующие законы действуют достаточно давно. В России же упомянутые вопросы регулируются либо соответствующими положениями (статьями) общесистемных законов, либо, чаще всего, указами Президента России и постановлениями Правительства России.

 Скачать реферат