Совершенствование системы управления охраной окружающей среды

На состояние экологического законодательства существенно влияет государственная политика в сфере федеративных отношений. На первый взгляд региональные органы государственной власти активно используют свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, динамично развивается региональный уровень экологического законодательства как сферы совместного ведения - практически повсеместно в пределах ведени

я субъектов РФ приняты и действуют нормативные акты, регулирующие различные вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды на соответствующих территориях. В то же время региональное законодательство еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма - как в части встречающихся несоответствий федеральному законодательству или, напротив, дублирования федеральных норм, так и по причине его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного правового регулирования в отсутствие федерального).

Важнейшим организационным условием эффективной реализации норм экологического законодательства является стабильность системы государственного управления охраной окружающей среды, что предполагает не только стабильность соответствующего законодательства, но и надлежащее кадровое и материально-техническое обеспечение деятельности органов управления на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном.

По признанию специалистов, причастных к экологическому образованию, существует перекос в сторону преподавания естественнонаучных основ экологии, в то время как ключевая роль в формировании культуры принадлежит гуманитарным факторам, в связи с чем необходимо усиление роли гуманитарных аспектов экологического образования и просвещения. Соответствующие поправки целесообразно вносить в законодательство об образовании (в части обязательных образовательных стандартов), но в широком смысле такого рода нормы имеют отношение и к экологическому законодательству тоже.

Возможно, низкий уровень экологической культуры является основной причиной нарушения законодательства об охране окружающей среды. Однако здесь важно иметь в виду, что экологическая культура вряд ли может быть сформирована посредством каких-либо специальных кампаний, изолированно, поскольку представляет собой часть культуры вообще и, следовательно, принципиально зависит от повышения общего культурного уровня граждан и общества в целом. Правовые средства не являются приоритетными в этой сфере, где традиционно действенны моральные, этические, религиозные, психологические, художественные средства воздействия. В этом смысле принятие Закона об экологической культуре (проект находится на рассмотрении с 2000 г., включен в план работы Комитета Государственной Думы по экологии на текущий год) не сможет радикально изменить ситуацию, как не изменили ее в региональном масштабе принятые в ряде субъектов Федерации законы об экологическом образовании и культуре (Волгоградская, Иркутская, Камчатская, Костромская области, Республика Якутия и др.). Впрочем, избегая избыточного нормативного регулирования, правовые средства не надо и недооценивать: опыт развитых стран показывает, что ужесточение наказания за экологические правонарушения в совокупности с иными мерами ведет-таки к повышению экологической культуры населения. На юридическом языке речь идет о превентивной функции права. В целом, если улучшение дел в сфере экологической культуры государство действительно решит считать приоритетной задачей, то экологию надо будет рассматривать как идеологию, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Нормирование и лимитирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования является одним из наиболее значимых средств государственного регулирования. В настоящее время институт нормирования требует особого внимания и законодателя, и правоведов, поскольку экологические нормативы не выполняют должным образом свою функцию ограничителя воздействий на отдельные природные объекты и окружающую среду в целом. Далеко не все известные виды воздействий вообще как-либо нормируются. Юридически ущербны лимиты временно согласованных выбросов и сбросов. Практика установления нормативов предельно допустимых воздействий (нормативов выбросов, сбросов, лимитов размещения отходов) показывает, что они все более утрачивают непосредственную связь с нормативами качества окружающей среды, на которых должны основываться, и фактически исходят из реальных возможностей хозяйствующих субъектов.

В перспективе экологическое нормирование будет развиваться под влиянием принятия технологических регламентов и предстоящего (планируемого) перехода на нормирование по принципу наилучших доступных технологий. По существу, предстоит отход от действующей системы индивидуального нормирования к новой регуляционной модели. Новая идеология экологического нормирования, основанная на технологических требованиях к производству и экологических требованиях к технологиям, еще практически не исследована в правоведении.

Другая сторона института нормирования и лимитирования связана со сферой добывания, извлечения природных ресурсов. В этой части основная задача лимитов и норм состоит в обеспечении рационального природопользования, что особо актуально применительно к невозобновляемым ресурсам - полезным ископаемым. К примеру, по экспертным оценкам, сейчас коэффициент извлечения нефти не превышает 30%, и при таких потерях трудно говорить о рациональности недропользования. Действующий Закон РФ "О недрах" возлагает на недропользователей обязанность по недопущению сверхнормативных потерь полезных ископаемых, но никак не регулирует собственно нормативы потерь. Внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект нового Федерального закона "О недрах" вводит нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче. С другой стороны, в целях сохранения природных богатств, предотвращения их истощения и деградации природно-ресурсовым законодательством устанавливаются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - расчетная лесосека, лимиты забора воды, квоты изъятия объектов животного мира. Однако законодательство о недрах и в этой части пробельно - не установлены нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых.

Принципиально важным инструментом обеспечения соблюдения природоохранных требований является экологический контроль. Есть потребность в дополнительном правовом урегулировании всех видов экологического контроля - государственного, производственного и общественного. Применительно к государственному контролю можно говорить о совершенствовании порядка его осуществления и порядка выдачи разрешительных документов. Применительно к производственному - например, о включении основных требований к его организации и проведению в общий технический регламент по экологической безопасности. Наименее урегулированным является общественный экологический контроль, в сфере осуществления которого ряд наиболее важных положений может быть определен только на уровне федерального закона. В целом есть основания для постановки вопроса о принятии Федерального закона "Об экологическом контроле" (включен в план законопроектных работ Комитета Государственной Думы по экологии на 2007 г.). Всегда актуально материально-техническое обеспечение аналитической составляющей государственного экологического контроля как основы формирования доказательственной базы.

 Скачать реферат