Исполнительная власть в России и в США - сравнительный анализ

Введение

Проблемы в исполнительной власти являются, по моему мнению, основными проблемами для любого государства, независимо от типа государственного устройства и формы правления.

Целью моей работы является рассмотрение исполнительной власти в США и России с помощью методов сравнения. В своей работе я нарисую модель управления в США и России, основываясь на реперных точках, выделенных

мной на основе изученной литературы.

Передо мной стоят следующий задачи:

· На основе изученной литературы определить реперные точки и создать матрицу сравнения государственного управления для двух государств

· Проанализировать на основе матрицы специфику модели исполнительной власти США и России

· Выявить проблемы в исполнительной власти в обоих государствах и провести сравнительный анализ

При написании работы использовалась учебная и научная литература, также были использованы журналы и электронные ресурсы.

По данной работе можно найти много различных источников, это в первую очередь и конституции США и России, и другие правовые акты такие как указы президента, федеральные законы и другие.

Объем источников, который сейчас имеется вполне достаточен для исследования и решения исследовательских задач. Написано множество книг как о государственном управлении России так и о государственном управлении США. И т.к. США сегодня активно сотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях, то я думаю количество таких книг будет только увеличиваться.

В основе методологии исследования лежит компаративный метод, позволяющий выделить общее и особенное в процессе исполнительной власти в Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Помимо этого использовалась совокупность общенаучных и специальных политологических методов, среди которых системный анализ, институциональный подход, конкретно-исторический подход, социокультурный метод, ситуационный анализ.

Системный анализ позволил представить процесс исполнительной власти в России и США в виде системной целостности, социокультурный метод дал возможность проследить культурные различия между странами, а институциональный подход позволил рассмотреть процесс управления сквозь призму организации ведущих институтов власти.

Глава 1. Основные признаки и функции исполнительной власти Первым ученым, который наряду с законодательной властью выделил исполнительную власть и дал ей краткое историческое и юридическое описание, был английский философ Дж.Локк[1]. Но именно Монтескье принадлежит заслуга обоснования и показа исполнительной власти на таком историческом и периодическом фоне, который увидел весь культурный мир. Внешне данная ветвь власти представлена системой органов государственного и муниципального управления или, что одно и то же, системой органов исполнительной власти. К ним относятся президент или монарх (в президентских республиках или абсолютных монархиях), правительство, министерства и ведомства, органы муниципального управления, государственные учреждения и предприятия. Органы исполнительной власти образуют из себя сложную, иерархически расположенную систему инстанций[2]. Такое построение является логическим следствием территориального деления страны и невозможностью из центра управлять всеми территориями и объектами. Функционирование нескольких уровней органов исполнительной власти создает бюрократическую пирамиду, но дает возможность эффективно осуществлять государственное управление организовывать контроль вышестоящих органов за нижестоящими.Органы исполнительной власти осуществляют руководство административно - политической, социально-культурной и в известной степени производственно-трудовой деятельностью во всех ее многообразных проявлениях, что неизбежно придет этой деятельности в силу ее постоянства профессиональный характер. Хотя общее руководство органом требует единства в его деятельности, каждый орган в связи с осуществлением различных задач управления подразделяется на соответствующие структурные подразделения - отделы, управления, департаменты, секторы. Такое структурное подразделение представляет совокупность государственных должностей, занимаемых госслужащими.Корпус госслужащих характеризует данную власть с внутренней стороны.Государственная служба - второй существенный признак рассматриваемой категории[3]. Она является составной частью исполнительной власти на всех этапах ее исторического развития. Корпус госслужащих, называемых по-другому бюрократией, по справедливому выражению М.Вебера, является необходимой частью любой социальной организации и в первую очередь - государственной. Поэтому государство посредством правового регулирования направляет деятельность госслужащих (посредством законов о госслужащих и других нормативных актов).Одним из основных признаков, характеризующих данную власть, является использование органами и должностными лицами государственно – властных полномочий, того, что можно называть административной властью в узком смысле. Властные полномочия, полученные для исполнения законов, определяют два рода исполнительной деятельности - связанной и свободной. В первом случае закон может точно установить, что должны делать исполнители - органы, лишив их свободы усмотрения и предусмотрев детали их поведения. Но закон не может определить и предусмотреть всех изменчивых обстоятельств конкретной жизни, с которыми приходится иметь дело государственному управлению. В этом случае закон может определить общие принципы деятельности, предоставив органам исполнительной власти некоторый бланкет в исполнении частностей и разрешив на этом основании издавать этим органам административные акты, как нормативные, так и индивидуальные.Таким образом, в государственном управлении имеет место деятельность органов, с одной стороны, основанная на прямом исполнении закона, а с другой стороны, - на свободном усмотрении в границах, предусмотренных законом. Все практические преобразования в текущей государственной и общественной жизни исполнительной власти может осуществлять, опираясь на рычаги административно-властных полномочий. С этой точки зрения она представляет собой огромную организующую и созидательную силу.Важным признаком исполнительной власти является ее широкие возможности использовать для решения стоящих перед ней задач административное принуждение[4]. Институт административного принуждения - необходимый атрибут данной власти, известный всем европейским государствам. Его применение выражается в виде административного ареста, краткосрочного задержания гражданина, применения работниками милиции холодного и огнестрельного оружия, использование войск внутреннего назначения для наведения общественного порядка в чрезвычайных ситуациях и т.д. Административное принуждение - не бесконтрольное насилие, а основанная на законе и обусловленная им деятельность органов исполнительной власти, направленная на охрану общественного порядка, безопасности граждан, их прав и интересов.К признаку, характеризующему исполнительную власть как применяющую принуждение, примыкает другой, показывающий ее как категорию, имеющую предметный характер.Законодательная власть реализуется в форме издания законов и контроля за органами исполнительной власти. Но у нее нет рычагов, с помощью которых можно управлять группами людей, использовать финансовые и материальные средства, силовые структуры. В аналогичном положении находится и судебная власть. Судебные органы выносят приговоры по уголовным делам, разрешают гражданские споры, отменяют неправомерные решения должностных лиц. Однако их управленческие и, следовательно, материальные и финансовые возможности крайне ограничены.Такими возможностями обладает исполнительная власть, которая опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизм служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов исполнительной власти находятся силовые структуры: армия, МВД, госбезопасность.Этот аспект придает данной власти особую опасную мощь, нередко порождает у ее носителей чувство безнаказанности. Поэтому нормы административного права устанавливают пределы исполнительной власти, в рамках которых она может функционировать. Следует отметить, что власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют госслужащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия. Таким образом, исполнительная власть не только исполняет законы, но и сама подчинена им.Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, и ее органы действуют постоянно и на любой территории, где проживают относительно компактные массы людей[5]. Этот признак также является существенным.Признаком непрерывности, на который указал уже Локк в "Трактате о правлении", исполнительная власть отличается от двух других[6]. В то время как последние могут функционировать периодически, законодательная - во время сессий, а судебная - при наличии преступлений и имущественных конфликтов, данная власть функционирует постоянно и ее функционирование не может прекратиться ни на один день. Органы исполнительной власти действуют непрерывно, поскольку паузы и междуцарствия, имеющие место при смене руководства, дезорганизуют работу аппарата управления, замедляют ход его работы, снижают качество работы госслужащих.Универсальность исполнительной власти проявляется также в то, что она охватывает все важнейшие сферы и отрасли общественной жизни, географически распространяется на все регионы и территории страны, подразделяясь по вертикали на федеральный, региональный и муниципальный уровни[7].Все перечисленные признаки, а последний наиболее наглядно позволяет утверждать, что с практической точки зрения исполнительная власть в упряжке трех ветвей государственной власти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является направляющей и контролирующей. Она создает как бы архитектурные проекты, по которым органы исполнительной власти строят здание. Вместе с тем эта власть наблюдает за строительством, за тем, чтобы здание было сооружено строго по чертежу. При всей своей важности и необходимости законодательная власть является подсобной и призвана, в основном, корректировать деятельность исполнительной, в которой состоит существо подлинного управления гражданами.То же самое можно сказать о судебной власти. Посредством приговоров по уголовным делам и решения по гражданским спорам она устраняет дезорганизующие воздействия в государственном управлении, является фактором устойчивости исполнительной власти, ее рационального и законного функционирования.Анализ признаков исполнительной власти и характеристика основных ее элементов помогают сформировать определение этой категории, хотя это понятие с трудом поддается определению. Итак, под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение, т.е. включает три основных элемента - органы, управление, принуждение[8]. Названные элементы подчеркивают активную творчески воздействующую роль исполнительной власти, которая в значительной степени раскрывается в ее функциях.Функции следует определить как ведущие направления в деятельности органов исполнительной власти. В них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан представляемый органами исполнительной власти объем государственных полномочий. Следовательно, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед данной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществления, как правило, соответствующими методами.Функция определяет содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризует ее сущность. Однако, структурная сложность и особенность исполнительной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором[9].Первый уровень охватывает основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти. Исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - реально и содержательно воплощаются в ее функциях.Первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной и государственной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Ослабление этой функции дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения и отрицательно сказывается на управлении экономикой, финансами, культурой, социальным обеспечением.Исторически само государство возникает из необходимости создать для общества порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности и благосостояния, без эксцессов и в гармонии друг с другом. Эта функция осуществляется посредством наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, т.е. состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются прежде всего государственная и оборонная безопасность, а также экономическая и др. Эта сторона функции обеспечивается деятельностью Вооруженных сил, службы безопасности, службой внешней разведки, внутренними войсками и другими структурами.Вторая важная функция - регулятивно - управляющая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция государства обычно называет отрасли социальной деятельности, управление (руководство) которой осуществляется правительством страны: бюджет, финансы и денежная политика, культура, наука, здравоохранение, соцобеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д.Данная деятельность правительства является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнение законов.Но государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность. Органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управление действуя по собственной инициативе, воздействующие посредством властных отношений на перемены в управленческой ситуации. Органы исполнительной власти наделяются правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные или индивидуальные акты (постановления, распоряжения, инструкции).Третьей функцией выступает обеспечение прав и свобод граждан.Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна[10]. Государство как в интересах граждан и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничение и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять права и свободы граждан. Из структур исполнительной власти в этом отношении существенная роль принадлежит органам милиции (полиции). В отличие от двух предыдущих функций, которые являются функциями массового обслуживания населения и осуществляются исполнительной властью как в порядке своего предназначения, так и в силу присущих этой власти предметных свойств, третья функция осуществляется исполнительной власти применительно к индивидам (в индивидуальном порядке).Осуществляя практическую деятельность по организации социальной жизни общества, исполнительной власти для эффективной реализации основных функций нуждается в наличии полномочий, которые давали бы ей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирование, правоприменительную и юрисдикционную деятельность. Поэтому государство наделяет исполнительную власть полномочиями, образующими второй уровень функций этой власти.Функции данного ряда имеют вспомогательный инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций. Иначе говоря, функции исполнительной власти второго уровня - нормотворчество, правоприменение, юрисдикция - используются как организационно-технические средства реализации основных функций.Нормотворческая функция - предполагает издание органами исполнительной власти нормативных актов управления[11]. Если законы принимаются законодательными органами (собраниями), то подзаконные нормативные акты принимаются органами исполнительной власти. В последнее время наметилась тенденция делегирования законодательной деятельности собранием исполнительной власти (Франция, Беларусь). Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.Другая вспомогательная функция, имеющая большое практическое значение, - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, продолжают их нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.Юридическая функция - деятельность органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения.Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание за нарушение общественного порядка, служебной дисциплины. Это функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата государственного управления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

 Скачать реферат