Практика модернизации образования в Российской Федерации и Дагестане

Отмеченные недостатки приводят к тому, что нарастают диспропорции в развитии отдельных звеньев системы образования, создаются условия для снижения качественного уровня основной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, не стимулируется приток в отрасль внебюджетных средств, снижается эффективность использования выделяемых бюджетных ассигнований.

Что же предпол

агается сделать в плане совершенствования отраслевого экономического механизма в документах по модернизации образования и публикациях, посвященных данной теме? Помимо уже упоминавшегося выше расширения числа источников привлечения внебюджетных средств, это еще переход на нормативное финансирование отрасли и расширение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.

Что касается нормативного финансирования образования то здесь, как и в случае с внебюджетными поступлениями, предлагается очень простое решение — использование в финансовом планировании расходов по всем типам и видам образовательных учреждений «подушевых нормативов». В результате каждый участник распределения бюджетных ассигнований будет знать, сколько ему положено получить по нормативу, финансовые расчеты и потоки станут прозрачными, оптимизируется распределение ресурсов внутри системы, так как «средства будут следовать за учеником». Практика, однако, показывает, что простые решения далеко не всегда бывают эффективными. «Такой «подушевой норматив», включающий всю сумму расходов, связанных с пребыванием учащегося в образовательном учреждении (за вычетом расходов по отдельным статьям бюджетной классификации), не может быть рассчитан иначе, как на основе отчетных данных финансовой статистики, т.е. определяться исходя из «достигнутого уровня». При этом, учреждение в случае необходимости не сможет доказать, например, его заниженность, так как такие нормативы не предполагают четкого структурного деления, да к тому же не имеется измерителей необходимых размеров частных затрат. Так что получатель средств в своем диалоге с инвестором по поводу увеличения определенного для него «подушевого норматива», может либо ссылаться на то, что в прошлом периоде ему выделялись большие суммы, либо на то, что другим получателям планируются большие денежные выплаты, хотя для этого не имеется объективных оснований. В любом случае неравенство возможностей участников такого диалога не вызывает сомнений».

Вопрос о внедрении нормативного бюджетного финансирования лишь часть сложной проблемы совершенствования всей системы распределения бюджетных ассигнований, выделяемых на нужды образования. Безусловно, следует отказаться от распределения средств на основе средних сложившихся на практике удельных величин расходов, т.е. от планирования на базе «достигнутого уровня». В настоящее время как никогда нужны научно обоснованные нормативы, которые бы позволили не только с достаточной степенью достоверности определять объективно необходимые затраты на «производство» образовательных услуг в рамках как территориальных образовательных комплексов, так и отдельных образовательных учреждений, но и дали бы возможность оптимально распределять бюджетные ресурсы внутри отрасли. А для этого необходима система нормативных показателей.

Для уровней сводного планирования, для организации эффективных межбюджетных отношений, конечно же, нужны укрупненные нормативы. При этом следует внимательно относиться к выбору «производственных» единиц, в расчете на которые предполагается их устанавливать. Здесь совершенно неуместен «стандартизированный» подход — если уж «подушевой расход», то везде; от детского сада до института повышения квалификации. В каждом конкретном случае выбор должен делаться таким образом, чтобы изменение численности «производственных» единиц, в расчете на которые предполагается устанавливать нормативный показатель, непосредственно коррелировалось с изменением потребности образовательной системы в средствах. В частности, по общеобразовательным школам укрупненные нормативы не следует определять в «подушевом измерении», так как, в отличие от подавляющего большинства образовательных учреждений, в школах не прослеживается прямой связи между изменением численности учащихся и изменением объективной потребности в финансовых ресурсах. Здесь более обоснованным представляется установление укрупненных нормативов бюджетного финансирования в расчете, например, на час учебных занятий. С одной стороны это сокращает цепочку взаимосвязей, а с другой — создает условия для перехода к финансированию образовательных программ, а не образовательных учреждений. В этом отношении «кредитный час», с нашей точки зрения, является наиболее оптимальным показателем для нормирования затрат в сферах профессионального и дополнительного образования.

Учитывая постатейную дифференциацию расходов в сметах для определения реальной потребности образовательных учреждений в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения качественного проведения образовательного процесса, нужны частные нормативы затрат по отдельным целевым направлениям (или группам целевых направлений) использования средств. Это ни в коем случае не должно означать ограничения возможностей руководителей образовательных учреждений в маневрировании финансовыми ресурсами. Необходимо, наконец, понять, что планирование ассигнований и их использование — разные процессы, и из планирования расходов образовательных учреждений по статьям бюджетной классификации не должно автоматически следовать, что и использоваться они могут только в строгом соответствии с этими плановыми целевыми назначениями.

Современный экономический механизм образования должен обеспечивать возможности для проявления широкой инициативы руководителей образовательных учреждений и органов управления образованием в решении встающих перед ними экономических задач, в том числе и давать возможность в определенных границах перераспределять средства между целевыми назначениями, предусмотренными сметой. Практика показывает, что только в этом случае можно рассчитывать на реальное повышение отдачи от вкладываемых в образование средств.

Планирование же, в целях обеспечения его высокого качественного уровня, может быть и постатейным, хотя количество современных статей представляется, безусловно, чрезмерным.

Обеспечение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений рассматривается в настоящее время как важный фактор развития отечественного образования. И с этим нельзя не согласиться. Однако и здесь разработчики программных документов, и авторы, посвящающие свои труды модернизации образования, нередко упрощают проблему, концентрируя внимание на придании образовательным учреждениям статуса юридического лица. При этом приобретение всеми образовательными учреждениями данного статуса видится чуть ли ни панацеей от всех экономических бед отрасли. Образовательные учреждения, имеющие статус юридического лица, естественно, рассматриваются как экономически самостоятельные. Вместе с тем, вопросы организации эффективного хозяйствования в образовании весьма сложны.